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建立和完善最严格的环境保护制度
中国城市低碳经济网   2013-09-30 作者: 来源:中国环境报 文字大小:[][][]

  最严格的环境保护制度的实现需要相应的保障措施进行支撑。可以借鉴最严格水资源管理制度,配套出台实行最严格的环境保护制度考核办法,并明确各省、自治区、直辖市工作目标。同时,健全环境质量监控体系,完善环境管理体制,完善环境投入机制,健全政策法规和社会监督机制等。

  和谁对话?

  王红瑞,北京师范大学水科学研究院教授,博士生导师。长期从事水资源系统分析、水资源政策与管理、环境规划与评价等方面的研究和教学工作。主持和参与国家级、省部级科研项目40余项,出版著作3部,发表论文130余篇,其中SCI/EI检索文章40篇。

  为什么对话?

  党的十八大报告明确指出,要加强生态文明制度建设,完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。2012年,国务院出台了最严格水资源管理制度的实施意见和考核办法。一些地区已初步开始进行最严格水资源管理制度的试点工作。我们想知道,最严格的环境保护制度的内涵是什么?最严格水资源管理制度能为建立和完善最严格的环境保护制度带来哪些启示?

  对话人 王红瑞 北京师范大学水科学研究院教授

  采访人 中国环境报记者 何蓓琦

  点击一

  焦点关注 完善最严格的环境保护制度

  关键思路 随着地区经济社会发展、环境质量变化以及环境管理需求的不断调整,最严格的环境保护制度应该应时而调,在充分体现时效性中,阶段性地调整和发展

  记者:党的十八大报告明确指出,要加强生态文明制度建设,完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。您如何理解最严格的环境保护制度的内涵?

  王红瑞:最严格的环境保护制度是相对于过去的环境保护制度来说的。我认为,最严格的环境保护制度的内涵应该是:为应对环境污染与生态破坏严峻形势,在原有环境保护制度的基础上,在污染产生、转移或扩散、治理等全过程中严把保护关,在大力强化环境保护监督管理的同时,建立健全生态环境保护责任追究和环境损害赔偿等制度,从而实现污染持续下降、生态持续改善。

  记者:有专家认为,最严格的环境保护制度是动态的,应随着经济社会发展、环境质量变化而不断调整。对此,您是如何理解的?

  王红瑞:这主要是从其时效性出发来说的。一方面,经济社会发展会对环境质量产生一系列破坏;另一方面,人类社会文明发展对环境质量提出了更高的要求。最严格的环境保护制度也正是在解决这种矛盾的过程中被提出的。正因如此,最严格的环境保护制度从产生开始就是和社会经济发展、环境质量变化分不开的。

  从空间层面上来说,最严格的环境保护制度不应该是全面趋同的。在具体要求和实施中,应充分考虑不同区域、流域经济社会发展阶段和环境管理支撑能力的差异性,不能搞“一刀切”;从时间维度上来说,最严格的环境保护制度不是一成不变的制度。随着地区经济社会发展、环境质量变化以及环境管理需求的不断调整,最严格的环境保护制度也应该应时而调,切勿超前过严要求,也不固化放松要求,在充分体现时效性中,阶段性地调整和发展。

  点击二

  焦点关注 最严格水资源管理制度带来的启示

  关键思路 深刻把握制度内涵,将工作内容逐条分解,务求实效;明确划定生态红线;配套出台最严格的考核办法等

  记者:2012年,国务院正式出台意见,就实行最严格水资源管理制度作出了全面部署和具体安排。最严格水资源管理制度能给最严格的环境保护制度的建立和完善带来哪些启示?

  王红瑞:最严格水资源管理制度和最严格的环境保护制度都是在经济社会发展到一定阶段,人类社会为追求更高生存和生活质量的需求情况下应运而生的。两者在提出背景、内涵、内容和具体实施形式中有较多的相同性,因此,在制定最严格的环境保护制度过程中,可以从最严格水资源管理制度中获得一些启示。

  在制定最严格的环境保护制度过程中,最重要的是深刻把握制度内涵,在设定各项内容的基础上,将工作内容逐条分解,务求实效。可从污染物总量控制、环境保护效率要求和流域环境容量管理等方面进行内容设定,从环境法规、污染治理体系、环境质量目标、最严格的环境准入制度、企业退出机制以及环境经济政策等手段出发,提出具体工作要求。在指标分解中,可从水环境保护、大气环境保护、土壤环境保护等方面进行综合考虑和指标设定。

  当然,最严格环境保护制度的实现也需要相应的保障措施进行支撑。可以借鉴最严格水资源管理制度,配套出台实行最严格的环境保护制度考核办法,并明确各省、自治区、直辖市环境保护工作、保护效率、保护质量等方面的目标。同时,进一步建立环境保护责任和考核制度,健全环境质量监控体系,完善环境管理体制,完善环境管理投入机制,健全政策法规和社会监督机制等。

  记者:最严格水资源管理制度作为最新的治水方略,特别提出了“三条红线”控制目标。我国环境保护领域,也提出守住生态红线。那么,在建立和完善最严格的环境保护制度时,如何划定生态红线?

  王红瑞:最严格水资源管理制度中的“三条红线”分别为:水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线及水功能区限制纳污红线。

  在建立和完善最严格环境保护制度时,为确保顺利实行,同样可以借鉴最严格水资源管理制度,划定生态红线。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中提出,要加大生态保护力度。国家编制环境功能区划,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线,对各类主体功能区分别制定了相应的环境标准和环境政策。

  从技术角度来讲,生态红线在划定的过程中,既要考虑生态系统本身的敏感性和服务功能在空间分布上的差异性,也应将自然环境给产业发展带来的风险作为重要因素加以引入。具体来说,生态红线的划定应该综合考虑区域内的自然保护区、水源保护区、土地覆被类型、坡度、地质灾害、水土流失、海水入侵、暴雨山洪等多重因子。

  记者:最严格水资源管理制度中提到,要合理调整水资源费征收标准,扩大征收范围,严格水资源费征收、使用和管理。在环境保护领域,是否也应该实行最严格的排污收费制度?

  王红瑞:现行排污收费制度在设计和执行环节中,存在着排污收费标准不高、征收效率低、征收项目不全、排污费使用不规范等问题。

  我认为,实施最严格的排污收费制度是有必要的。在下一步推进排污收费制度改革中,一方面,要不断创新改革排污收费理论,科学把握其经济杠杆调节职能与政府监管职能的协调统一。另一方面,要不断完善环境管理制度。实行排放污染物总量申请收费制度以及进行工作转向,推动由企业从被动征收变为主动缴费。

  可以适当调高排污收费标准,推行总量控制、超标重罚措施。通过提高排污单位申报意识并严格落实申报—核定制度、提高排污费征管人员素质并加大执法力度、落实公示制度并健全稽查机制、增强环保部门财力保障并加强财政审计监督来提高排污费征收效率,规范排污费使用管理。

  在当前条件下,排污税收体系的建立仍需要一定的时间。在我国,排污税收制度的理论和实施基础尚不牢固,实施时机尚未成熟。可以先对个别收费项目进行排污收税试点,待时机成熟时再全面开展。

  点击三

  焦点关注 国内外实行严格环境保护制度的实践和经验

  关键思路 严格控制污染物排放总量,实行强制管理措施,制定指导性标准等

  记者:2006年,江苏省最早提出要坚决落实“环保优先”方针,实行最严格的环境保护制度。近年来,江苏有哪些具体实践?对其他地区有何启示?

  王红瑞:在“环保优先”方针的指导下,江苏省逐步完善了5方面的环保政策措施:完善多元化的投资政策,强化政府环保职能;完善环境价格政策,实现环境资源的优化配置;完善产业准入政策,有效解决结构污染矛盾;完善行政管理体制,提高环境监管能力;完善生态良好创建机制,形成全社会共同参与的合力。

  从2006年开始,江苏省各级财政将“211环境保护”支出科目列为公共财政支出的重点,逐年加大投入,确保财政对环保支出的增幅高于经济增速。省财政安排的省级污染防治专项资金由每年3000万元增加到3亿元,作为重点环保项目建设引导资金,推动环保投入多元化。省级环保奖励资金从每年100万元提高到500万元,用于奖励在环境保护工作中做出显著成绩的集体和个人。2007年太湖蓝藻事件后,省财政每年安排20亿元用于太湖污染治理,同时,要求太湖区域新增财力的10%~20%用于污染治理。

  2008年,江苏省政府批准实施COD和SO2排污指标初始价格和收费管理办法,在此基础上有偿分配和交易试点在太湖流域和电力行业分别展开。太湖流域污水处理行业COD的排放指标初定为每吨2600元,纺织染整、化学工业、造纸、钢铁、电镀、食品制造(味精和啤酒)六大行业的COD排放指标每吨为4500元;SO2排放指标每吨为2240元,并同步建立排污权二级市场和规范的交易平台,全面推行排污权交易试点。

  在严格控制排污总量的前提下,允许排污单位将治污后富余的排污指标作为商品向市场出售。从2008年起,江苏在全国第一个将废气排污费从每污染当量0.6元提高到1.2元,污水排污费从每污染当量0.7元提高到0.9元,使排污收费接近甚至高于治理成本,有力地促进了企业由被动治污向主动治污转变。

  正是在政策、制度、机制等方面的不断创新,才使江苏省在经济快速发展的同时,环保工作也一直走在全国的前列。

  江苏省带给其他地区的启示是,要大胆创新,不断创造有利条件,将生态环境作为考核指标体系之一,实行“一票否决”,努力实现经济持续发展、污染持续下降、环境持续改善。

  记者:在发达国家,是否有制定相对严格的环境保护制度的做法?能否举例说明?

  王红瑞:从西方市场经济国家环保现状来看,一般都建立了以政府直接控制为主、以市场手段为辅,倡导企业和公众自觉行动的一种混合形态的环境管理体系。在这种管理体系下,也有相对严格的环境保护制度,如强制管理措施。这种措施主要是以制定环境法律法规和标准,并强制实施的方式,来达到国家确定的环境保护目标要求。早在1863年,英国颁布的《制碱法》就对工厂排放的硫酸雾、二氧化硫和氯化氢等大气污染物的排放量作了规定。1887年,美国为控制污水对河流的污染,规定了污水排放量和河流流量的稀释比。至本世纪60年代,西方国家都对工厂排放的各种污染物制定了比较严格的环境标准,并强制企业予以遵守。

  近几年来,一些国家除规定强制性的环境标准外,还制定了指导性标准,如目前流行的环境标志制度就属于这种类型。

  同时,西方国家比较广泛地使用排污收费和使用者付费等作为环境管理的补充措施。如德国于1904年在鲁尔重工业区率先实行了排污收费制度,并于1976年制定了世界上第一部征收排污费的法律,即《向水源排放废水征税法》。1981年,德国又按废物中不同污染物的数量,对所有向公共开放水域排污的排放者实行收费。

  点击四

  焦点关注 建立和完善最严格的环境保护制度存在的难点

  关键思路 缺乏基础理论支撑、法律不健全、环境管理能力欠缺

  记者:目前,我国要建立和完善最严格的环境保护制度,还存在哪些难点?

  王红瑞:首先,从理论支撑角度看,对最严格的环境保护制度的相关研究仍然较少。最严格的环境保护制度的内涵、基本内容、特征和具体实施方式等方面的研究缺乏,直接导致落实最严格的环境保护制度缺乏基础理论支撑。同时,也没有建立和完善相应的制度、政策。此外,各地对最严格的环境保护制度的认识仍存在较大差异。

  其次,从基础制度支撑来看,当前法律、法规对建立和完善最严格的环境保护制度的支撑力度仍然不足。《环境保护法》等法律、法规急需进行修订。

  最后,从环境保护制度保障方面来看,当前的环境管理能力,尤其是基层的环境管理能力难以适应建立和完善最严格的环境保护制度要求。基层的环境监测能力不足、环境执法力量不足等仍是急需解决的问题。

  记者:为保证制度落到实处,还应建立什么样的保障机制?

  王红瑞:为了保证最严格的环境保护制度能够落到实处,应做到以下几点:

  一要建立环境保护责任和考核制度。将环境保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系,县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域环境保护工作负总责。

  二要健全环境质量监控体系。统一环境质量监测、环境质量评价与分析等方法,健全相关技术标准体系。加强污染物产生、转移、扩散和治理过程中的计量监控设施建设,逐步建立各级环境质量监控平台,加快应急监测能力建设,全面提高监控、预警和治理能力。及时发布环境质量公报等信息。

  三要完善环境保护投入机制。拓宽投资渠道,建立长效、稳定的环境保护投入机制,保障环境保护和质量管理工作经费,对环境保护能力建设、环境污染治理技术手段推广应用、污染修复等给予重点支持。

  四要健全政策法规和社会监督机制。完善环境保护和质量管理等方面的政策法规体系。深入开展基础环境保护教育,强化社会舆论监督,进一步增强全社会环境意识,形成保护环境的良好风尚。推进环境保护科学决策和民主决策,完善公众参与机制,采取多种方式听取各方面意见,进一步提高决策透明度。

[中国城市低碳经济网编辑:陈关升]

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