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我们需要的土壤环境保护法什么样?
中国城市低碳经济网   2014-09-30 作者: 来源:中国环境报 文字大小:[][][]
  ● 建议采取维护环境正义和保证经济利益并重的立法原则,水源地污染、严重土壤污染的治理首先考虑环境利益,而一般或不太严重土壤污染的治理以经济利益主导

  ● 应明确规定政府的责任,确立环境保护行政主管部门的主导地位。环保部门要抓住“污染”这个牛鼻子,发现污染、污染超标或危害,就依法要求责任方采取措施

  ● 国家财政资金起引导作用,建立污染责任机制才是解决土壤修复资金来源问题的唯一出路,基金只能在责任机制的基础上发挥其应有作用。不能过分夸大问题的特殊性

  ● 立法应明确改革现行有行政审批性质的从业资质,以行业自律来规范土壤污染治理工作。公众知情、参与和诉讼权益的保障也是需要建立的重要制度

  十二届全国人大常委会已将土壤环境保护列入立法规划第一类项目,立法进程明显加快。全国人大环资委调研组也先后紧张有序地在江苏、山东、辽宁、湖北、湖南和河南等地开展土壤污染防治和立法调研。

  环境保护部不久前召开土壤修复企业座谈会,专门听取了土壤修复企业关于土壤环境保护法律起草工作,特别是土壤修复相关制度设计的建议。在民主立法、开门立法的理念逐渐成社会共识的背景下,社会各界都有更多可能和更大义务为土壤立法建言献策。笔者试着从土壤修复的角度,对立法提几点想法。

  应侧重于治理,建议采取维护环境正义和保证经济利益并重的立法原则

  我国已有大气、水和固体废物等单项法的防治措施,但并未遏止土壤污染的不断产生,这并不是我国独有的现象。经历过严重土壤污染的发达国家都是在其他单项法对土壤污染防治作用甚微的情况下,出台严厉的土壤污染防治法来应对危机。

  土壤是90%污染物的最终受体,土壤环境保护法侧重于治理,就能够从根本上防止污染,体现国家发展方式的转变,让潜在污染者“不想污染、不能污染、不敢污染”。

  应该看到,工业化和城市化仍在继续的这一国情,使得我国不能照抄照搬发达国家的经验。要用经济发展的眼光看待土壤环境保护,土壤开发利用同保护改善的有机结合非常重要。

  因此,建议采取维护环境正义和保证经济利益并重的立法原则,水源地污染、严重土壤污染的治理首先考虑环境利益,而一般或不太严重土壤污染的治理以经济利益主导。这样,既体现法律的环境公平理念,又不会对经济发展产生较大影响。

  不同于水和空气经常作为生产生活的原材料或辅助材料,土壤作为整体更多时候是为生产和生活活动提供空间和载体。由于经济活动和城镇化带来的土壤污染造成了严重的健康、环境和经济问题,工业、矿业、商业和农业活动的污染排放,以及废物处理处置、泄漏事故是形成土壤污染的原因。

  作为自然环境的一部分,土壤与水体、大气等流动性强的环境介质发生物质交换,能够吸收积累污染物,也能够释放污染物致使污染转移和扩大。土壤污染具有形成、危害和治理的3个长期性。因此,“防治土壤污染,保护人体健康和生态环境”应当成为土壤环境保护立法的主要目的。

  基于当前的土壤污染形势,法律应尽早出台。尽管列入立法规划第一类项目,但是如果立法时间拖得太长,届时的法律或会面临出现较大变化而更加复杂的土壤污染状况。

  应明确规定政府的责任和适用范围,确立“污染者担责,污染责任者付费”原则

  除农业用地、建设用地和商住用地之外,各类陆地水体的底泥、滩涂以及湿地若受到污染,都可能导致地表和地下水水体污染,危害人体健康和生态环境,也应该被纳入土壤环境保护法的适用范围。

  此外,还应该对污染预防和治理都相对薄弱的农村土壤,特别是耕地做出更详细的规定,弥补各单项法在这方面的缺失。在落后和贫穷地区,严重的土壤、地下水污染对人体健康和生态环境的危害更大,立法应体现合理的公平性。

  土壤立法应明确规定政府的责任,确立环境保护行政主管部门的主导地位。部门协调协作固然重要,但是环保部门要抓住“污染”这个牛鼻子,管理的对象不是土地或土壤本身而是其中的污染,发现污染、污染超标或危害,就依法要求责任方采取措施。

  土地流转和耕地种植都不应该是环保部门关心的事,同样要避免出现“工业和信息化部门负责工业场地土壤污染预防和整治的管理,农业部门负责农田土壤污染的预防和整治管理”这样笼统的描述,这里的“管理”和环保部门“对污染的监管”是不同的。这样,部门之间的权力和义务范畴之争就容易解决。

  在土壤污染的治理和修复方面,土壤立法应明确“污染者担责”和“污染责任者付费”的原则,建立土壤污染责任体系,鼓励污染责任方的自愿修复。

  在可操作性的技术层面,土壤立法应包括污染责任方的确定、污染损害程度的鉴定、责任及费用的分摊、损害的赔偿、治理修复费用的追回、土壤污染责任保险、土壤地下水污染责任导致负债或是负债的可能性的披露等核心内容。

  国家财政资金起引导作用,建立污染责任机制才是解决土壤修复资金来源问题的唯一出路,基金只能在责任机制的基础上发挥其应有作用。不能过分夸大问题的特殊性,比如在解放前形成的土壤污染毕竟是极少数,以此来否定责任机制的可行性是不可取的。

  要对土壤调查、监测、评估和规划等各项制度的建立做出具体规定,应体现对产业技术的支持

  我国开展的全国土壤污染状况调查,宏观反映了我国土壤污染的总体情况和变化趋势。由于土壤同大气和水的差异性,并受限于调查方法和资金,宏观调查不能充分反映土壤污染的复杂性和更具体的情况,对土壤环境治理和修复的指导作用不足。

  面对土壤污染严重的现实,土壤环境保护法对调查制度的设计应以能有效服务土壤治理修复为原则,根据地理区域、土地类型、使用情况等条件,对调查区域、调查时机、调查尺度、调查方法等进行改进。

  土壤环境保护法需要明确由国家确定容易和可能发生土壤污染的区域,建立定期以及用途变更等调查机制,为把握污染情况、划清污染责任打好基础,并以此建立污染土地档案。

  土壤立法应明确制定和完善适应各土地利用类型的、分级的土壤环境质量标准。同时,应考虑到少数地区部分土壤污染物背景值问题,以解决普遍性和特殊性的矛盾。

  土壤作为生态系统中各种生命和非生命活动的载体,土壤污染是对生态环境资源的严重破坏。在“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的全新发展理念的指导下,土壤环境保护法应该将自然资源、生态功能、生物多样性等损害评估和人体健康风险评估一起作为评估内容,更全面客观地反映土壤污染对人类和生态环境的危害。

  我国用30年走过发达国家上百年的发展之路。相比之下,社会和个人的环境意识特别是土壤、地下水保护意识亟需加强。建立修复制度将有助于加速这一进程,从而更好地预防污染。

  土壤修复面临的资金、标准、技术能力短缺等现状,其根源有些是制度性问题,有些是技术性问题。土壤立法需要明确规划的重要性,建立污染监测、发现报告和修复制度。

  以规划为指导,通过例行监测掌握土壤污染的情况和变化,发现有危害的土壤污染就必须立即采取措施予以治理修复。明确启动修复的机制和修复程序。同时,规定土壤、地下水污染应急的上报途径、程序、处理措施。

  在新常态下,遵循政府对环境保护负责、市场对资源配置起决定作用和公民积极参与相结合的原则,立法应明确改革现行有行政审批性质的从业资质,以行业自律来规范土壤污染治理工作。公众知情、参与和诉讼权益的保障也是需要建立的重要制度。

  土壤修复技术进步和产业发展是土壤环境保护成败的关键之一。土壤立法要体现对产业技术的支持,除财政、税收和金融支持外,还应强化行业组织的作用,建立包括研发、评估和认证在内的技术体系,推进土壤修复技术创新。

  总之,面对土壤立法的关键历史时期,需要以更大的勇气、更广的视野寻求制度、管理和模式创新,充分调动社会和市场的力量,使得国人赖以生存的土地在法治保障的轨道上得到关注、修复和保护。

[中国城市低碳经济网编辑:雨松]

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